1.2.01. Verfügung bzw. Anordnung

Rechtsgrundlagen

Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG), LS 175.2

Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (VOGG), LS 681

Gebührenverordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966, LS 682

Erläuterungen

1.   Begriff

Eine Verfügung ist die Anordnung einer zuständigen Behörde, mit der im Einzelfall ein Rechtsverhältnis geregelt wird. Dies in einseitiger und verbindlicher Weise und gestützt auf öffentliches Recht. Im Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich ist von Anordnung (als Überbegriff) die Rede (§ 10 VRG).

Gegenstand der Verfügung kann sein die:

  1. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
  2. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten;
  3. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren.
  4. Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen, Zwischenverfügungen, Einspracheentscheide, Beschwerdeentscheide, Entscheide im Rahmen einer Revision und die Erläuterung.

2.   Form der Verfügung

In der Regel ist die Form gesetzlich geregelt. Im Kanton Zürich ist das Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG; LS 175.2) massgeblich. Dieses schreibt vor, dass die Verfügung zu begründen ist, das Rechtsmittel und die Rechtsmittelinstanz sowie die Frist, innert welcher ein Rechtsmittel eingelegt werden muss, zu nennen sind (§ 10 VRG).

Auf eine Begründung kann gemäss § 10a VRG verzichtet werden, wenn dem Begehren der betroffenen Person vollumfänglich entsprochen wird. Ausserdem kann auf Begründung verzichtet werden, wenn den Verfahrensbeteiligten angezeigt wird, dass sie innert zehn Tagen seit der Mitteilung schriftlich eine Begründung verlangen können. Die Rechtsmittelfrist beginnt erst mit der Zustellung des begründeten Entscheides zu laufen. Weiter kann auf eine Begründung verzichtet werden, wenn den Verfahrensbeteiligten angezeigt wird, dass sie innert 30 Tagen seit der Mitteilung bei der anordnenden Behörde Einsprache erheben können. (vgl. Kapitel 1.2.02).

2.1.   Formelle Elemente im Überblick

Die Verfügung muss folgende Elemente enthalten:

  • WIE?
    Bezeichnung der Verfügung (Dies gilt auch, wenn die Verfügung in Briefform ergeht.)
  • WER?
    Verfügende Behörde (Amtsbezeichnung des Verwaltungsträgers, von dem die Verfügung ausgeht.)
  • Gegen WEN?
    Adressat der Verfügung (Nennung aller Adressaten, mit denen das Rechtsverhältnis geregelt wird.)
  • WARUM?
    Begründung
  • WAS?
    Verfügungsformel, Dispositiv
  • WO und WANN?
    Ort, Datum, Unterschrift

2.2.   Begründung

Die Begründung umfasst die Darstellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die rechtlichen Erwägungen. Sie umfasst folgende Funktionen:

  1. Rationalisierung der Entscheidung:
  2. Die Offenlegung der Entscheidgründe zwingt die Behörde zu einer minimalen Selbstkontrolle und verhindert, dass sie sich von unsachlichen Motiven leiten lässt.

  3. Transparenz der Entscheidung:
  4. Die Adressaten einer Verfügung sollen nachvollziehen können, warum die Behörde gerade so und nicht anders entschieden hat.

  5. Akzeptanz der Entscheidung:
  6. Eine einlässliche Begründung erhöht die Legitimität der Entscheidung und trägt dazu bei, sie als richtig zu anerkennen.

Leitend sind folgende Gesichtspunkte bei der Begründung einer Verfügung:

  • Der Entscheid muss sachgerecht angefochten und beurteilt werden können. Die Begründung darf sich aber auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken.
  • Je grösser der Handlungsspielraum einer Behörde und je schwerwiegender der Eingriff, desto höher liegen die Anforderungen an die Dichte der Begründung.

2.3.   Dispositiv

Das Dispositiv muss folgende Elemente enthalten:

  • Umschreibung oder Feststellung der Rechte und Pflichten des Adressaten; allenfalls Nichteintreten.
  • Kostenregelung (Verfahrenskosten, evtl. Parteikosten): Für die Amtstätigkeit in Angelegenheiten der öffentlichen Sozialhilfe werden im Kanton Zürich im Verwaltungsverfahren in der Regel keine Gebühren erhoben (vgl. § 6 der Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden, § 10 Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden).
  • Rechtsmittelbelehrung.
  • Eröffnungsformel (Mitteilungssatz, also Nennung der Parteien, denen die Verfügung zu eröffnen ist). Parteien sind die unmittelbaren Adressaten und weitere Beteiligte, denen ein Rechtsmittel zur Verfügung steht.

3.   Nebenbestimmungen von Verfügungen

3.1.   Zweck von Nebenbestimmungen

Nebenbestimmungen sind Modalitäten einer Verfügung, die für die durch die Verfügung begründeten Rechte und Pflichten gelten. Sie präzisieren die in der Verfügung geregelten Rechte und Pflichten.

3.2.   Arten von Nebenbestimmungen

  1. Befristung: Darunter ist die zeitliche Begrenzung der Geltung oder Rechtswirksamkeit einer Verfügung zu verstehen.
  2. Bedingung: Sie liegt vor, wenn die Rechtswirksamkeit einer Verfügung von einem künftigen ungewissen Ereignis abhängig gemacht wird.
  3. Auflage: Darunter ist eine mit der Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen zu verstehen.
  4. Die Auflage unterscheidet sich von der Bedingung dadurch, dass die Rechtswirksamkeit der Verfügung nicht davon abhängt, ob die Auflage erfüllt wird oder nicht. Die Verfügung ist auch dann gültig, wenn die Auflage nicht erfüllt wird. Die Auflage ist selbständig erzwingbar: Wird der Auflage nicht nachgelebt, so berührt das zwar nicht die Gültigkeit der Verfügung, doch kann das Gemeinwesen mit hoheitlichem Zwang die Auflage durchsetzen. In diesem Rahmen kann die Nichterfüllung einer Auflage auch einen Grund für den Widerruf einer Verfügung darstellen.

    Achtung: Für Auflagen gemäss § 21 SHG gelten spezielle Regelungen (vgl. Kapitel 14).

3.3.   Voraussetzungen für den Erlass von Nebenbestimmungen

Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt auch für Nebenbestimmungen. Diese brauchen jedoch nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sein. Die Zulässigkeit kann sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck, aus einem mit der Hauptanordnung in Sachzusammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen.

Unzulässig sind alle Nebenbestimmungen, die sachfremd sind.

Ausserdem müssen Nebenbestimmungen mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar sein. Sie müssen die Voraussetzungen der Eignung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismässigkeit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung erfüllen.

4.   Verbindlichkeit, Fehlerhaftigkeit und Änderung von Verfügungen

4.1.   Verbindlichkeit von Verfügungen

Verfügungen regeln ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise. Die Verbindlichkeit äussert sich als Rechtswirksamkeit und im weiteren Verlauf als Rechtskraft und Rechtsbeständigkeit.

Rechtswirksamkeit

Rechtswirksamkeit bedeutet,

  • dass von den Befugnissen, die durch die Verfügung eingeräumt wurden, berechtigter Gebrauch gemacht werden kann bzw.
  • dass die durch die Verfügung festgesetzten Pflichten als Verbindlichkeiten rechtlicher Natur erscheinen.

Verfügungen werden grundsätzlich ab ihrer Eröffnung rechtswirksam. Der Eintritt der Rechtswirksamkeit kann aber aufgeschoben sein, z. B. durch ein Spezialgesetz, durch ausdrückliche Anordnung der Behörde im Dispositiv oder durch Einlegen eines Rechtsmittels, das aufschiebende Wirkung hat.

Rechtskraft

Formelle Rechtskraft bedeutet, dass die Verfügung mit keinem ordentlichen Rechtsmittel mehr angefochten werden kann. Sie tritt ein, wenn:

  • die Rechtsmittelfrist ungenutzt abgelaufen ist, oder
  • kein ordentliches Rechtsmittel mehr möglich ist, oder
  • ausdrücklich auf ein ordentliches Rechtsmittel verzichtet wurde, oder
  • durch den Rückzug eines ordentlichen Rechtsmittels.

Mit Eintritt der formellen Rechtskraft wird die Verfügung vollstreckbar.

Rechtsbeständigkeit

Die Rechtsbeständigkeit einer Verfügung äussert sich darin, dass die Verwaltung eine formell rechtskräftige Verfügung nur unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufheben oder zum Nachteil des Adressaten abändern darf. Rechtsbeständigkeit tritt ein, sobald die Verfügung in formelle Rechtskraft erwachsen ist.

4.2.   Fehlerhaftigkeit von Verfügungen

Begriff und Arten der Fehlerhaftigkeit

Eine Verfügung ist fehlerhaft, wenn sie hinsichtlich des Zustandekommens (Zuständigkeit und Verfahren) oder Form oder Inhalt Rechtsnormen verletzt.

Ursprüngliche Fehlerhaftigkeit:

Wenn der Verfügung von Anfang an ein Fehler anhaftet, spricht man von ursprünglicher Fehlerhaftigkeit. Es handelt sich dabei in der Regel um Verfahrensfehler, um Fehler in der Erhebung oder Beurteilung des Sachverhalts, um unrichtige Anwendung oder falsche Interpretation einer Norm bzw. fehlerhafte Ausübung des Ermessens.

Nachträgliche Fehlerhaftigkeit:

Nachträgliche Fehlerhaftigkeit bedeutet, dass sich seit dem Erlass der ursprünglich fehlerfreien Verfügung die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse geändert haben. Nur Dauerverfügungen (z. B. der Unterstützungsbeschluss der Sozialbehörde) können nachträglich fehlerhaft werden, da sich nur bei ihnen die Rechtsfolge in die Zukunft auswirkt.

4.3.   Folgen der Fehlerhaftigkeit einer Verfügung

Regelfall Anfechtbarkeit

Fehlerhafte Verfügungen sind zwar rechtswirksam, aber anfechtbar. Unterbleibt eine Anfechtung auf dem Rechtsmittelweg oder misslingt sie, so werden auch fehlerhafte Verfügungen formell rechtskräftig und rechtsbeständig.

Ausnahmefall Nichtigkeit

Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt Rechtswirkungen. Nichtigkeit muss von sämtlichen Instanzen von Amts wegen beachtet werden. Damit eine Verfügung nichtig ist, müssen kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein:

  • Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegen;
  • der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein;
  • die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen.

Das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung oder der Begründung bewirkt keine Nichtigkeit.

4.4.   Widerruf und Wiedererwägung

Ist eine fehlerhafte Verfügung nicht nichtig und ist sie formell rechtskräftig geworden, kann die Fehlerhaftigkeit nur noch durch Änderung der Verfügung behoben werden. Sie wird in Wiedererwägung gezogen bzw. widerrufen.

Widerruf

Als Widerruf wird die materielle Änderung einer formell rechtskräftigen Verfügung durch die Behörde bezeichnet, gleichgültig ob der Anstoss dazu auf Gesuch hin erfolgte oder die Änderung von Amts wegen vorgenommen wurde. Ein Widerruf kann im Rahmen einer Wiedererwägung erfolgen.

Wiedererwägung

Als Wiedererwägung wird das Zurückkommen auf eine Verfügung auf Gesuch einer Partei hin bezeichnet. Die anordnende Behörde kann aber auch von sich aus eine Verfügung ganz oder teilweise in Wiedererwägung ziehen, wenn sie zum Schluss kommt, dass die Anordnung im bestehenden Umfang nicht mehr gerechtfertigt ist.

Bei einem Wiedererwägungsgesuch muss die Behörde in einem ersten Schritt prüfen, ob ein ausreichender Grund besteht, auf die Verfügung zurückzukommen (um sie in der Sache erneut zu überprüfen). Gründe für die Wiedererwägung sind eine nachträgliche Änderung der Rechtslage oder des Sachverhalts. Ein Anspruch auf Wiedererwägung besteht laut Bundesgericht nur dann, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn die Gesuchstellerin bzw. der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel geltend macht, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 136 II 177 E. 2.1). Falls solche Gründe bestehen, muss die Behörde auf das Wiedererwägungsgesuch eintreten und materiell über das Gesuch entscheiden. Fehlen solche Gründe, ist auf das Wiedererwägungsgesuch nicht einzutreten.

Tritt die Behörde auf das Wiedererwägungsgesuch ein, muss sie in einem zweiten Schritt prüfen, ob für eine Änderung der rechtskräftigen Verfügung ausreichende Gründe vorliegen. Dies gilt auch für den Fall, dass die Behörde von Amtes wegen eine Änderung der Verfügung überprüft.

Liegen Änderungsgründe vor, wird das Wiedererwägungsgesuch gutgeheissen und die Verfügung in der Sache geändert. Letztes macht die Behörde auch, wenn sie von sich aus tätig geworden ist.

Bei urteilsähnlichen Verfügungen:

  • Wenn die Verfügung ersatzlos aufgehoben wird: „Die Verfügung vom 14. Mai 2015 wird aufgehoben“; „Die Verfügung vom 14. Mai 2015 wird widerrufen“.
  • Wenn nur Teile des Dispositivs betroffen sind: „Die Verfügung vom 14. Mai 2015 wird wie folgt geändert: (...)“.

Bei Dauerverfügungen:

  • Zum Entzug: „Die Leistungen gemäss Beschluss vom 14. Mai 2015 werden eingestellt.“
  • Zur Anpassung: „Die Leistungen gemäss Beschluss vom 14. Mai 2015 werden wie folgt angepasst: (...)“.

Fehlen ausreichende Änderungsgründe, wird das Wiedererwägungsgesuch abgewiesen. Die ursprüngliche Verfügung bleibt bestehen. Gegen Verfügungen, die im Zuge eines Wiedererwägungs- oder Widerrufsverfahrens ergehen, können die üblichen Rechtsmittel eingelegt werden. Wird auf ein Wiedererwägungsgesuch aber nicht eingetreten, so kann dagegen grundsätzlich kein Rechtsmittel ergriffen werden. Einzige Ausnahme ist die Rüge, dass die Behörde zu Unrecht das Vorliegen von ausreichenden Gründen für ein Eintreten auf das Gesuch verneint hat.

Rechtsprechung

Verfügung / Anordnung

VB.2013.00149: E 4.2: Mit der Schlussabrechnung vom 21. September 2011 legte die Beschwerdegegnerin verbindlich fest, dass die dem Beschwerdeführer zustehenden Ausbildungsbeiträge (Fr. 17'200.-) mit seinen für August und September 2011 bezogenen Fürsorgeleistungen verrechnet werden, und dass das Unterstützungskonto des Beschwerdeführers nach Ausbe­zahlung des Restbetrags (Fr. 13'164.10) ausgeglichen sei. Die Schlussabrechnung enthält zwar keine explizite Anordnung, die Sozialhilfeleistungen an den Beschwerde­führer seien einzustellen. Sie statuiert aber auf verbindliche Weise, dass sich das Sozialhilfe­konto des Beschwerdeführers auf Null belaufe und impliziert damit, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer mangels Bedürftigkeit nicht (mehr) als unterstützungsberechtigt erachtet; dass die Schlussabrechnung in diesem Sinn zu verstehen sei, erläuterte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer denn auch am 7. Oktober 2011 im Rahmen eines Gesprächs. Die in der Schlussabrechnung enthaltenen Festlegungen stellen eine autoritative, einseitige, individuell-konkrete behördliche Anordnung dar, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar ist. Die Schlussabrechnung ist somit – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – als Verfügung im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3).

Wiedererwägung:

VB.2014.00576: Gemäss ursprünglicher Anordnung musste die sozialhilfebeziehende Person den Grundbetrag täglich persönlich bei der Sozialbehörde abholen. Während dem Rekursverfahren lockerte die Sozialbehörde den Auszahlungsmodus auf zweimal pro Woche und zog damit ihre ursprüngliche Anordnung von sich aus in Wiedererwägung (E.4.4).

Die Weisung, den Grundbetrag persönlich zweimal pro Woche bei der Sozialbehörde abzuholen, erweist sich im vorliegenden Fall als rechts- und verhältnismässig. Dies gilt umso mehr, als die Sozialbehörde nach Einhaltung der ursprünglichen Weisung den täglichen Auszahlungsmodus von sich aus zugunsten der sozialhilfebeziehenden Person lockerte, was zeigt, dass der konkreten Situation Rechnung getragen wurde (E.6.6).

VB.2013.00505: E.2.2: Die Verwaltungsbehörden können zwar unter bestimmten Voraussetzungen auf ihre Verfügungen zurückkommen. Sie sind dazu aber nur gehalten, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung. Die Wiedererwägung von Verfügungen darf zudem nicht dazu dienen, die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (BGE 136 II 177 E. 2.1; 120 Ib 42 E. 2b).

VB.2008.00174; E. 5: Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch, da der ursprüngliche Entscheid hinreichend begründet war, weder neue Gründe geltend gemacht wurden noch dargelegt wurde, dass sich der entscheidrelevante Sachverhalt geändert hätte.

VB.2008.00070; E.2: Wer ein Wiedererwägungsgesuch bei der verfügenden Behörde stellt und sich gleichzeitig die Möglichkeit einer (rechtzeitigen) Rekurserhebung wahren will, muss trotz Wiedererwägungsgesuch innert der Rekursfrist bei der Rekursbehörde Rekurs einlegen. Es genügt grundsätzlich nicht, bei der kommunalen Behörde ein Wiedererwägungsgesuch einzureichen, verbunden mit dem Eventualantrag, die Eingabe bei einem abschlägigen Bescheid an die Rekursbehörde zu überweisen (Verweis auf VB.2007.00233). Anders zu beurteilen ist es, wenn die Eingabe mit dem Wiedererwägungsgesuch gleichzeitig auch innerhalb der Rekursfrist bei der Rekursbehörde eingereicht wird mit dem Ersuchen, die Eingabe als Rekurs zu behandeln für den Fall, dass das Wiedererwägungsgesuch keinen Erfolg hat. Es handelt sich um eine vorsorgliche Rekurserhebung, die in dieser Konstellation zulässig ist.

Praxishilfen

24.11.2020